The discussion on Market-Oriented reform of municipal public industry

叶淦平·李毛地

摘  要：本文主要结合当前我国市政公用行业市场化改革的实际情况，指出和分析了改革推进过程中存在的一些问题和原因，并从维护国有资产利益、社会经济的安全和社会的稳定出发，提出了一种积极、稳妥的市场化改革新模式。

关键词： 市政公用行业  市场化改革  存在问题  实现目标  新模式

正  文：

随着经济体制改革改革的不断深入，供排水、供气、供热、公交、垃圾处理等市政公用行业的市场化改革已进入克难攻坚的关键时期，各地都在努力探寻改革的方向与改革的实现模式。市政公用事业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。当前，市政公用行业的改革争论多、难度大，是社会关注的一大热点。市政公用行业市场化改革的路究竟在何方？带着这一问题，在此谈一点我们的想法。

一、        市政公用行业改革的现状与存在的问题

1、改革的现状。我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率低。进入上世纪90年代以后，我国经济迅速发展，对公用产品和服务提出了巨大的需求，原有公用事业单位的能力满足不了市场需求，而政府一时又拿不出多少财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。为解决这个矛盾，广东、上海、浙江等地开始探索公用事业民营化改革。中央政府也开始重视公用事业的改革，建设部于2002年12月发布了《 关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，各地也相应出台了一系列的市场化改革的指导意见，从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业，改革的步伐日渐加快。

在近几年的市政公用企业的市场化改革中，各地对现有项目主要通过增量招商、存量转让的方式进行产权多元化的改革，而对新建项目主要采用BOT、TOT、BT、OBO等融资方式进行操作，合作经营期限一般在20-30年。建设部对部分省市的统计表明，大多数省份40％以上的公交企业、50％以上的水厂、60％以上的污水行业、80％的燃气企业国有的股权产权都以各种形式出售。分析这几年的产权为什么卖得这么快，部分专家认为主要原因有三方面：一是中央有政策。党的十六届三中全会《决定》提出了“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”的要求，市场化改革自然成为了各地追求的目标；二是地方有需要。城市发展很快，老帐尚未还清，新一轮更为快速的发展使资金紧缺的矛盾更为突出，盘活存量，引进投资者成为不少地方政府的首选；三是企业有要求。市政公用事业单位和国有企业也急于改变目前人浮于事效率低下的状况，尝试产权多元化，引入竞争机制的呼声颇为强烈。

　　2、存在的问题。由于前一段各地市场化改革大部沿袭了高成本、高风险的融资方式，忽视了公用行业服务对象大众化和一直处于高度垄断的特征，在具体实践中暴露出不少问题，概括起来主要有以下几个方面：

（1）       部分资产权属尚有争议，产权有待明晰。

由于我国法制建设的滞后性和历史上其他的原因，许多市政公用企业占用的一些资产权属尚未明晰，主要有小区内的各种管网、泵站、调压站等资产。另外，由于初期基础设施建设资金的短缺，各地纷纷出台了各种名目的收费政策，如向用户收取的开户费、初装费、管道建设费等等，按“谁投资、谁受益”的原则，其产权归属还有待界定。在企业产权制度改革中这是必然要面临的问题，现在各地的做法不尽相同，有些地方通过某种形式直接确权给企业，而有些地方则通过剥离的方式留在企业外部。然而第一种方式将会引起日后产权的纠纷，第二种方式则对其日后的管理维护产生纠纷。

（2）       相关配套政策不到位，日后监管难度加大。

 市政公用行业不同社会上一般的竞争性行业，市场化改革要有长期的稳定性。但回顾现有的政策往往是建立在原国有企业管理思维的基础上，对市场化之后的考虑还不够充分和全面。北京公交、沈阳水务等在实施产权多元化改革后，因经营和管理等方面的矛盾日益突出，最后不得已以高出当时几倍的价格实施产权回购。上海浦东水务建设投资的纠纷也属类似情况。所谓相关配套政策不到位主要体现在三个方面，一是市政公用企业的产品政府定价及承担政府部分社会化职能等公益性特征与当前的公共财政补亏体制仍有所脱节，公共财政的价格补偿机制尚未确立，行业投资回报水平比较低；二是市政公用事业单位和国有企业原来一直在国有体制下运行，与之相关的投资计划、基础建设、资金投入、产品调价以及产品质量标准等一系列的事项主要由政府相关部门决策。随着市场化的改革，社会投资者的引入，这些问题还没有进行明确和规范，加大了日后监管难度，增加了日后的纠纷。三是2004年建设部正式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，各地也相应制订了《市政公用事业特许经营管理条例》，但在实际操作上还存在不少难题，真正有序竞争的市场格局难于形成。

（3）       产权转让定价难、风险大。

首先，由于市政公用行业的资产规模通常比较大，许多项目在多元化改革时当地政府与投资者往往就今后的价格调整、特许经营、投资建设等方面有不同形式上的约定，投资者对产权价格的判断主要是建立在预期目标上面，而目前在实际操作中资产评估的主要方法又是重置定价法，缺乏科学合理性。其次，市政公用行业生产的是大众日常必须的服务产品，关系到国家经济安全与社会稳定，在产权转让中防止其控制力的转移往往是政府考虑的重要因素。特许经营在实践中操作中与预期还有差距。再次，为推进市政公用行业的市场化改革，确立有序竞争的市场格局，提升服务与效率，2004年3月，建设部以第126号令正式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确今后凡属市政公用事业的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，都依法实施特许经营。因此，新的投资者一旦进入，在今后漫长的特许经营期限内实际上还是一种排他性的垄断经营，意味着政府要等几十年后才有再次选择经营者的机会，从经济激励理论来讲，这种特许体制是缺乏效率的，这与通过特许经营，深化经营权层面改革的初衷是有差距的。

二、         推进市政公用行业市场化改革必须考虑的几个问题

上述表明，鉴于市政公用行业的特点在现阶段以资产转让或购并的方式引入竞争机制，实施市场化运作难度很大，操作不当还有可能造成得不偿失得结果。那么市政公用行业的改革，究竟路在何方？近来有的地方和部门唱起了市政公用行业不适应市场化改革的调，甚至将公用行业的运行实体简单确定为公益性企业，完全依赖财政补贴来过日子，这相对提高市政公用行业的运行效率和总体发展是非常不利的。下面我们就探索市政公用行业市场化改革新模式与大家作一商榷。

1、要明确市场化改革的基本目标。市政公用行业市场化改革的目标应同时兼顾三个方面：一是解决资金投入的不足，改变供需矛盾突出的局面，特别是与保护生态环境和居民生活水平提高密切相关的设施严重不足的状况；二是改善供给，提高效率，改善经营管理机制，使具有垄断特性的市政公用行业具备竞争和激励机制，不断满足社会进步对市政公用设施服务不断提高的要求，确保社会经济的稳定、健康、持续地发展。

2、要体现政府公共服务的职能。市政公用行业涉及千家万户，关系公共利益，不论具体的各项服务由谁提供，政府要对能否长期地、连续地、安全地、有效地提供价格合理的市政公用产品和服务承担监管责任，甚至承担最终责任。在“2007年中国城市水业战略论坛”上，有些专家认为，在推动城市公用事业特许经营的时候，产权问题轻易不要动，公用事业投资还是要以政府为主体，说得明确一点，就是政府要拿钱。随着社会经济的发展和人民群众对公共产品、公共服务日益增强的需求，政府更应该加强这方面的投入。

3、要遵循积极稳妥的改革思路。目前情况下，推进市政公用行业市场化改革的难度还很大，面临的制约因素不少，一是市政公用行业市场化改革还需进一步转变观念和认识；二是与市政公用行业市场化改革相配套的法律制度还需加快建设和完善；三是尚未形成有效的市场竞争秩序。所有这些因素在总体上决定了我国市政公用行业市场化改革应该是一个渐进的过程。我们要吸取前一段大范围地出售国有公用企业产权，并相应授予长期特许经营权所带来经济风险的教训，积极稳妥地推进市政公用行业市场化改革。

4、要进一步完善各项配套的政策法规。近来，有一些经济和法律界的专家呼吁，市政公用行业的改革要“规制先行”，这不无道理。目前，一些地方和部门不顾价格调整、基础建设、投资回报、服务质量和资产移交等今后不可回避的实际问题，在与投资方签署相关合同时做出超乎权力范围和缺乏科学态度的约定或承诺，给市政公用行业的长远发展留下了隐患，因此建立健全市政公用行业改革的各项配套政策法规，是改革取得成功的重要环节。

5、要注重规划和引导，确保可持续发展。现在各地市政公用行业市场化改革的实践模式千差万别，操作方式也差异很大，在许多环节的处理还不够规范，不利于今后国家的宏观调控，也不利经济的统筹协调发展。在国家和地方层面上有必要进行规划和引导，进一步明确市场化改革的目的和意义，对改革进程中相关问题的解决提供指导意见，确保行业可持续发展。

三、         积极探索资产所有权与业务经营权分离的改革新模式

结合市政公用行业特点的分析，我们可以看出其资产属性、竞争形式以及职能定位与一般性的竞争性行业有所不同。首先，鉴于公用行业的公益性特征，城市基础性设施譬如城市道路、河道、各类管网等资产，在金融工具不断创新的环境下，由政府长期持有和投入是可以考虑的；其次，城市公用行业具有自然垄断性，这不是由谁投资决定的，无论是水、电、气，城市都只能有一个统一的管网，由此分析市政公用行业的改革应考虑资产所有权与业务经营权分离，实施业务经营权市场化改革的路子。

1、以提高运行效率为目标，推进公用行业经营权层面的市场化改革。所谓资产所有权与业务经营权分离，是一个总体的概念，就是要对现有的市政公用行业分层次进行市场化改革。市政公用企业拥有的资产大体上可以分为两类，一类是基础性的资产，主要以固定资产的形式存在，包括管网、调压站、泵站、场站、填埋场、土地等等；另一类是除上述以外的资产，暂且定义为营运性资产，主要包括直接用于生产的设备，服务设施等固定资产，以及生产服务用的流动资产，如公交车辆、制水设施、污水处理设施、垃圾中转站、各类生产物资营业网点等等。基础性资产应保持其国有性质，资产权属不转移，由政府直接或通过授权的形式对其进行投资、管理、处置、融资以及日常维护，而营运性资产及其业务经营权则应通过市场和特许经营的方式公开选择经营主体，在引入竞争机制的同时引入先进的管理理念，加速提高市政公用行业的运行效率和服务水平。

2、建立国有产权不变，经营权公开竞争的市场化运作模式。在具体操作上，可在现有市政公用企业的基础上组建一家国有独资的行业资产管理公司，持有市政公用行业的基础性资产，行使资产所有人的权利；有条件的公用企业也可以与社会投资者共同成立专业的管理公司，积极参与经营权的市场竞争，使其在业务经营层面上成为有序竞争的市场主体。其框架如下：

地方国有资产营运机构

国有、民营及国外资本

 

公用行业资产管理公司 （掌握资产所有权）

专业管理公司 （市场竞争主体）

市政公用行业基础性资产的占有、处置与投资、管理维护部门。

市政公用行业产品与服务的营运主体。

项目公司 （获取业务经营权）

现有的市政公用企业 （逐渐退出）

 

上述框架图中，项目公司是由专业管理公司参与竞争取得业务经营权后，通过受让前面所定义的营运性资产（包括特许经营权）而成立的，负责公用产品和服务的生产供应以及受托对基础设施性资产的日常维护、管理和保值增值。专业管理公司的竞争主要应放在特许经营权的竞争上，是服务质量、运营水平与产品或服务价格的综合竞争，而对受让营运性资产可作为特许经营权取得的一项前提条件。资产转让可按资产的重置评估价确定，不作溢价考虑，合作年限期满，在重新选择市场经营主体时，资产的转让同样按资产的重置评估价确定，防止投资者在资产溢价上获取投机利益，让专业管理公司获利的主要动因放在日常的生产经营与管理上，真正激发管理效率的提升，同时有利于二次竞争操作的可行性，确保国有资产的安全与保值。

我们相信，在推进当前市政公用行业市场化改革的进程中，多一分认识，多一分思考，市场化改革的路会越走越宽，我们的社会、我们的生活会更加和谐。

     （作者单位：杭州市城市建设投资集团有限公司

杭州市人民政府国有资监督管理委员会）